Законные перемены

Как за 20 лет независимости изменилось законодательство, регулирующее сферу недропользования? Почему существующий сегодня закон нуждается в доработке? Какие новшества ждут компании, работающие в горнодобывающей отрасли? Об этом - в нашем обзоре.

От плановой экономики - к рыночной спекуляции

Первым законодательным актом, регулирующим сферу недропользования, который появился в независимом Казахстане, был Кодекс “О недрах и переработке минерального сырья” от 30 мая 1992 года. Просуществовал он недолго, всего четыре года. Но даже за это время кодекс выполнил свою миссию: он позволил в период приватизации государственных предприятий горно-металлургической отрасли обеспечить перерабатывающие предприятия необходимым сырьем.
Следующим основным нормативно-правовым актом стал Закон “О недрах и недропользовании”, который стал “долгожителем” и действовал аж 14 лет - с 1996 по 2010 год. В документе появилось много нового. Были законодательно закреплены понятия “рабочая программа”, “годовая программа работ”, “коммерческое обнаружение”, “казахстанское содержание”, “первичная переработка” и многие другие. Его основным отличием стала норма, которая предоставляла право недропользования после заключения контракта по результатам открытого конкурса.
На начальном этапе этот пункт себя оправдывал: недра, за редким исключением, доставались действительно тем, кто был заинтересован в их разработке. Но затем все изменилось: в период высоких цен на сырье многие далекие от отрасли компании и финансовые институты стали выигрывать конкурсы за счет высокого размера подписного бонуса, который они заявляли. Они старались получить доступ к недрам любой ценой, а в последующем просто продать их другим компаниям за еще более высокую цену. Так недра стали спекулятивным видом инвестиций. В результате президент страны в апреле 2007 года был вынужден объявить мораторий на проведение подобных конкурсов.

Старые проблемы нового закона

В июне 2010 года появился Закон “О недрах и недропользовании”, который действует до сегодняшнего дня. Примечательно, что он включил в себя и все положения Закона “О нефти”, существовавшего с 1995 года. Создатели вновь принятого документа попытались учесть прошлые ошибки: снизить спекулятивную составляющую, ужесточить требования по соблюдению обязательств, взятых по контракту, предусмотреть пункты более рационального использования недр. Теперь более жестко регулируются процессы разработки, согласования и утверждения проектной документации: контракт можно заключить лишь после того, как все это сделано, а расторгнуть его можно в одностороннем порядке, если есть хотя бы два неустраненных нарушения обязательств. Раньше такое было возможно лишь в крайних случаях.
Впрочем, и в сегодняшнем законе есть недоработки. Специалисты горнодобывающей отрасли отмечают, что оформление конт­ракта остается весьма громоздкой, многоступенчатой и запутанной процедурой. Есть дублирующие моменты в экспертизе контракта и технической документации, хотя это противоречит международной практике. Согласование и экспертизы - затяжной процесс, без четких критериев и требований к технической документации.
Везде в мире в подобных случаях проводятся три базовые экс­пертизы: по охране окружающей среды, горному и техническому надзору. Этот опыт с легкостью можно было бы перенять, но, увы, в некоторых сферах до сих пор сильны традиции советского прошлого, когда главными постулатами были полное государственное планирование и тотальный контроль. Но даже тогда допускались некоторые отклонения от заранее определенных планов, чего, как ни парадоксально, нет сейчас.
Многие законодательные акты, которые появлялись в Казахстане на заре независимости, базировались на советском опыте. Один из них допускал отклонение от согласованных ежегодных проектов или планов развития добычных и вскрышных работ, нормативов потерь и разубоживания по объектам недропользования полезных ископаемых в пределах 30 процентов от заранее заявленных показателей. И это вполне оправданно, ведь при утверждении запасов допускается погрешность достоверности данных в пределах 20-30 процентов. В новом Законе “О недрах и недропользовании” нет норм, которые бы давали компаниям, работающим в этой сфере, определенную свободу действий. Даже малейшее отклонение от технического проекта может квалифицироваться как нарушение операции недропользования. Как результат - государство может не просто оштрафовать за такие вольности, но даже расторгнуть контракт на недропользование в одностороннем порядке.
Конечно, как показывает мировая практика, власть всегда конт­ролирует эту сферу - чрезмерная свобода может привести к хаосу и иметь необратимые последствия. Но при этом зарубежные законы предусматривают достаточно высокие гарантии, позволяющие не опасаться того, что госорганы незаконно и без веских на то оснований будут вмешиваться в производственные отношения недропользователей. Это происходит в основном лишь после каких-то аварий или ситуаций, угрожающих людям. Например, горный закон, принятый в Германии, подробнейшим образом регулирует отношения недропользователей и государственных органов в вопросах, связанных с предоставлением информации и сроками, в которые это нужно сделать.
В Казахстане же все совершенно по-другому. Государственные органы уже в процессе, когда идет разработка месторождения, могут изменить его статус и, например, отнести к перечню стратегических. Это кардинально влияет на ситуацию, взаимоотношения государства и недропользователя переходят в совершенно другую плоскость: заинтересованные госструктуры в одностороннем порядке и без объяснения причин могут прекратить действие контракта. Этот фактор во многом препятствует привлечению инвестиций в отрасль. Сами посудите: кто будет рисковать своими деньгами?
До сих пор осуществляется по советским правилам и процедурам получение геологической информации. В Казахстане она предоставляется на платной основе, и в этом, в принципе, нет ничего плохого. Но проблема в том, что инвестор, вкладывающий в проект свои средства, не может получить важную часть данных, так как они отнесены к разряду секретных. Это могут быть координаты устьев скважины, геологические карты масштаба 1:50 000, 1:25 000. В общем, советское наследие во всей его несуразности. Парадокс в том, что зачастую планы месторождения являются доступными, а их цифровые данные - секретными. В результате затягивается разработка технической документации, оцифровка данных, составление ресурсной модели месторождения.

В поисках баланса интересов

Как известно, согласно Конституции Республики Казахстан, недра являются собственностью государства, и как собственник оно, естественно, должно иметь свою справедливую долю при их освоении. Однако чрезмерная зарегулированность этой сферы препятствует привлечению инвестиций в развитие отрасли. И частые изменения закона о недропользовании -
это попытка найти оптимальный уровень баланса интересов инвесторов и государства, именно поэтому маятник изменений качается то в одну, то в другую сторону.
Самое главное - должно быть достигнуто полное понимание между бизнес-сообществом и профильным Министерством по инвестициям и развитию страны. Если при принятии предыдущего закона между ними было некое недоверие, вызванное вполне объективными причинами, министерство видело в недропользователях потенциальных спекулянтов, а те, в свою очередь, рассматривали действия чиновников как очередной барьер на пути их развития - то сейчас ситуация изменилась: компании, работающие в этой сфере, и министерство стали видеть друг в друге партнеров, а не противников.
Сейчас в парламенте Казахстана находится проект закона, после принятия которого в существующий сегодня документ будет внесен ряд изменений и дополнений. В сфере недропользования снова появятся новые правила. И будет их немало.
Надо отметить, что сейчас законотворцы приятно удивляют недропользователей своими предложениями. Например, по инициативе Мининвестиций и развития внедряется совершенно новая норма предоставления права на проведение разведочных работ, которая будет действовать по принципу “первый пришел - первый получил”. Как это будет происходить? Первый, кто заявит о своем желании работать на каком-то неизученном участке, в течение пяти дней будет находиться в так называемом режиме ожидания. Если за это время не появятся другие желающие, он получит право разрабатывать участок сразу после заключения типового контракта. Если у компании все же окажутся конкуренты, между ними будут проводить аукцион. Такие правила хотят внедрить для того, чтобы исключить возможные злоупотребления со стороны компаний-участников и соблюсти принцип равного доступа всех желающих. Также по предложению министерства приоритетное право государства на отчуждение права недропользования будет рапространяться только на стратегические объекты. Это, безусловно, значительно облегчит работу заинтересованных компаний.
В законе четко будут определены такие понятия, как “финансовые и физические обязательства”, вокруг которых сегодня нередко возникают споры. Плюс ко всему будут пересмотрены правила выдачи разрешений на разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых, для строительства дорог общего пользования и гидросооружений. Причем их нужно не только упростить, о чем много раз говорили, но и четко проработать механизмы реализации этой нормы. Иначе неразбериха в этом вопросе снова может привести к трудностям.
В парламенте активно обсуждают поправки в Закон “О недрах и недропользовании”. Какими именно они будут, пока неизвестно. Но, конечно, хотелось бы, чтобы будущий документ помог заполнить те пробелы, которые сегодня существуют в сфере законодательства о недропользовании, и упростил работу компаний горнодобывающей отрасли.

Саке ИБЫРХАНОВ, начальник Карагандинской региональной инспекции геологии и недропользования