Лицом к людям

В начале февраля на заседании межведомственной комиссии по вопросам законопроектной деятельности в Астане была представлена концепция совершенно нового для нашей судебно-правовой сферы Административного процедурно-процессуального кодекса (АППК), который будет регулировать взаимоотношения между гражданами и государственными органами. О том, насколько необходим нашему обществу этот документ, мы беседуем со специалистом в области административного права, док­тором юридических наук Романом ПОДОПРИГОРОЙ (на снимке).

- Давайте сначала уточним: существующий Кодекс об административных правонарушениях и этот новый АППК касаются совершенно разных вопросов?
- Да, это абсолютно разные документы. Не только простые граждане, но и некоторые юристы до сих пор думают, что они связаны, но это не так. Административный процедурно-процессуальный кодекс касается деятельности государственной администрации и споров между гражданами и госорганами, а Кодекс об административных правонарушениях - реакции государства на правонарушения. Хотя во многих правовых системах то, что мы называем административными правонарушениями, к административному праву вовсе не относится.
- А к чему относится?
- Есть разные подходы. Бывает, что это один из видов уголовных правонарушений, только с другой степенью общественной опасности. Есть практика, что вопросы административных правонарушений регулируются законами об общественной безопасности или другими специальными законами.
Я считаю, что по своей природе административные правонарушения соотносятся с уголовными. Возьмем, к примеру, ДТП: если просто машины столкнулись, то это административное правонарушение, а если тяжкие последствия, то это уже уголовное правонарушение. Но многие элементы состава правонарушения одни и те же.
- Действительно ли есть необходимость в принятии АППК? Ведь обходились столько лет…
- Мы созрели для того, чтобы хотя бы подумать о принятии такого акта - я сейчас не говорю о том, чтобы его принимать в срочном порядке. Административные процедуры и административное судопроизводство - это ключевые институты классического административного права. Поэтому в странах, которые очень внимательно относятся к регулированию деятельности государственной администрации, конечно, такие кодексы или законы существуют. Просто у нас в силу исторических и политико-правовых особенностей отношение к деятельности госадминистрации было другое. Соответственно, долгое время мы обходились без подобных законов.
Для решения проблем использовались другие правовые инструменты. Например, надзор прокуратуры частично решал те вопросы, которые должны рассматриваться судами, когда у граждан есть претензии к госадминистрации. У нас десятки лет люди шли не в суды, а в прокуратуру и просили ее защитить их интересы. Поэтому акты, регулирующие административные процедуры и административное судопроизводство, конечно, нужны. И то, что мы без них обходились, не есть хорошо. Отсюда у нас произвол государственной администрации, неуважение к процедурам в принципе, боязнь граждан судиться с госорганами и т. д.
Но меня в этой ситуации беспокоит один вопрос: кодекс-то можно написать хороший, качественный, но чтобы он работал, нужны очень серьезные сдвиги как в инфраструктурном плане, так и в правосознании судей, госслужащих, граждан.
Кстати, у нас есть закон об административных процедурах, принятый в 2000 году, но он, к сожалению, не закрывает все вопросы, которые традиционно регулируются актами об административных процедурах. В 2010 году был подготовлен проект административно-процессуального кодекса и даже был направлен в парламент. Но там было очень серьезное внутреннее противоречие: в одном акте попытались объединить два момента - публичные споры с администрацией и рассмотрение дел об административных правонарушениях. А это два совершенно разных по своей природе процесса. И это было главной причиной, почему тот проект не прошел.
- А кто является разработчиком нового законопроекта?
- Разработчиком его является Министерство юстиции.
- Представляя этот проект, судья Верховного суда Денис ШИПП сообщил, что он предполагает более активную роль судьи, который должен будет выступать на стороне граждан. Но ведь это противоречит основному принципу судебной системы, гласящему, что судья должен быть беспристрастен и не отдавать предпочтение ни одной из сторон.
- Разные виды процесса основаны на разных принципах. В гражданском процессе определяющим является принцип состязательности сторон: судья следит за тем, как они представляют доказательства, и оценивает их. У него здесь относительно пассивная роль.
Для уголовного процесса главным является принцип расследования (инквизиционный, обвинительный) с большей активностью судьи.
В административном судопроизводстве у суда тоже более активная роль, но не с той точки зрения, что он выступает на стороне граждан, а с той, что гражданину в суде противостоит мощная государственная машина с информационными, кадровыми, финансовыми и другими ресурсами. И как бы ни говорили о равенстве сторон, здесь они изначально не равны.
Например, чтобы гражданину доказать какой-либо факт, ему нужна информация, которая есть в госоргане и которую это ведомство ему не предоставляет. Да, у нас есть закон о доступе к информации и многие другие акты, которые вроде бы дают нам много возможностей, но вы же прекрасно понимаете, как законы работают на практике. А пусть этот госорган попробует суду не дать информацию! Вот о чем речь.
Судья должен не просто наблюдать, а играть более активную роль и помогать гражданину, к примеру, в добывании доказательств. Суд в данном случае компенсирует то неравенство, которое присутствует, когда идет спор между гражданином и госорганом.
Административная юстиция изначально создавалась для защиты граждан от произвола чиновников. Сегодня существуют разные подходы к организации административной юстиции или административного судопроизводства, но суть осталась: надо сдерживать государственную администрацию, не допускать злоупотреблений.
- На презентации законопроекта также было сказано, что принятие кодекса приведет к появлению нового вида судов. Как это будет в реальности?
- Уже давно идет речь о том, чтобы перекроить действующую судебную систему: забрать у административных судов дела об адмправонарушениях и передать их в районные суды, как это было раньше, а на базе административных судов создать суды, которые будут рассматривать публично-правовые споры, которые сегодня рассматриваются обычными или экономическими судами. А дальше уже на областном и республиканском уровнях, может быть, будут коллегии по административным делам. Но это уже зависит от ресурсов и от того, как будет складываться судебная инфраструктура.
- А как вы оцениваете сам проект? Какие в нем достоинства и недостатки?
- Я не берусь пока оценивать весь проект. Но мне очень не нравится название “Административный процедурно-процессуальный кодекс”. Во-первых, оно громоздкое, во-вторых, есть огромное количество точек зрения на то, что такое административный процесс. Многие граждане могут просто не понять, о чем идет речь.
В России назвали свой подобный акт Кодексом об административном судопроизводстве. Мне кажется, они побоялись использовать термин “административный процесс”, учитывая неоднозначность его понимания как правового института. Мы же пытаемся соригинальничать. Понятно, что идеальных названий нет, любое можно раскритиковать, но все-таки хотелось бы, чтобы оно было более адекватным.
Я предлагаю назвать акт “Административный кодекс”. За это название тоже можно упрекать, но, как я уже говорил, административные процедуры и процесс - это два ключевых института административного права. И если мы таким образом назовем кодекс, то можем сказать, что оба эти института мы охватили. Понятно, что всю деятельность государственной администрации мы не сможем отрегулировать в одном акте, но главным вопросам деятельности госадминистрации внимание уделено. И пусть в стране будет Административный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях.

Мадина АИМБЕТОВА, фото предоставлено Р. Подопригорой и Владимира Третьякова, Алматы